園長負責制實施過程中的錯位及其矯正
時間：2018-12-03
來源：Yojo幼兒園聯盟
作者：王方
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《幼兒園園長專業標準》（以下簡稱《專業標準》）的出臺，標志著國家對幼兒園園長專業化提出了明確要求。園長負責制作為我國幼兒園普遍實施的領導制度，對幼兒園管理工作的有效開展具有重要意義。園長負責制是指以園長全面負責為核心,與黨支部監督、教職工民主參與管理有機結合的管理體制，它是個人負責與各方面制約關系的統一。《幼兒園工作規程（試行）》（以下簡稱《工作規程》）明確提出，“幼兒園要實行園長負責制”。然而，在實際工作中，園長負責制存在著諸多錯位，不同體制的幼兒園中園長負責制的運行也有很大差異。
許多園長表示，幼兒園實際管理工作經常受制于相關部門及相關領導，例如，在人事工作中并沒有教職工聘任和調配的決定權，在財務工作中難以實現自主管理，有關決策要通過層層審批才能成形。園長職能發揮受束縛，決策生效、落實滯緩，園長負責制實施過程中的種種錯位影響了幼兒園的發展和園長的專業成長。
一、園長負責制實施過程中產生錯位的原因
導致園長負責制無法有效落實的原因可能有以下幾方面：一是多種辦園體制并存，教育行政部門難以用統一的制度對幼兒園進行管理；二是幼兒園法人和負責人權責不清；三是由于專業素質的缺乏，園長本人對園長負責制存在誤解。
（一）多種辦園體制并存，幼兒園管理難以統一
多種體制并存為幼兒園的發展帶來了生機和活力，但由于缺乏清晰的定位，上級教育行政部門難以對幼兒園進行統一管理。目前，我國的幼兒園有教育部門辦園、集體辦園、民辦園和其他部門辦園之分。由于辦園主體不同，幼兒園隸屬的管理部門不同，園長在幼兒園中所擔任的職責也不同，因此，園長負責制的落實存在差異。
教育部門辦園的園長多為直接任命，作為教育部門的公職人員，園長負責幼兒園的行政事務，和黨支部書記共同管理幼兒園，幼兒園重要工作需向教育行政部門匯報。集體辦園的園長多來自辦園單位的直接任命或社會招聘，園長要接受辦園單位和教育行政部門的共同領導。民辦幼兒園形式多樣，包括個人辦園、股份制辦園、集團式連鎖辦園等，這類幼兒園的園長可能就是投資人本人或社會招聘人員，園長對董事會或股東負責。其他部門辦園通常有部隊辦園、居委會或村委會辦園、社會團體或民間團體辦園等。多種辦園體制給園長負責制的有效實施帶來了困難。
（二）法人與負責人權責不清
法人與責任人權責難厘清。當前很多幼兒園園長雖是幼兒園的行政領導，卻又不是法人，導致權責不清。若園長即法人，那么該幼兒園有權決定自己的運轉，并對自己的行為承擔相應的法律責任。然而，在一些企事業單位開辦的幼兒園里，法人一般是單位負責人，園長只是其聘用的專業人員。《社會力量辦學條例》提出，“教育機構可成立董事會”。如果董事長是幼兒園法人代表，那么董事長與園長之間的關系就是決策者和執行者的關系；如果法人就是園長，那么園長既是決策者又是執行者。
園長責任與權利不對等。園長如果是被任命或聘任者，就與任命或聘任者形成了委托-代理關系，即一個或多個行為主體根據契約，指定、雇傭另一行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。在這種關系下，園長需對幼兒園發展負責，同時需有自主決定幼兒園發展的權力。然而，幼兒園法人與負責人界定的不清晰，很容易導致園長成為有責無權、只負責上傳下達的中間人。當面對幼兒園的決策時，園長需根據上級領導的指示；當面對幼兒園的發展問題時，園長卻是“第一責任人”。
（三）對園長負責制存在誤解
部分幼兒園園長由于自身素質不高，未能準確理解園長負責制的內涵，也就是園長的權利和義務。因此，當需要決策時，仍一味迎合上級領導的指令，從而影響幼兒園工作的開展。也有部分園長誤認為，園長負責制就是“園長獨大”。還有部分園長因為自身專業素質、管理能力不足，導致很多管理工作由幼兒園的其他內設部門為其“代勞”，從而導致了園長負責制難以真正落實。
二、園長負責制實施過程中的錯位
（一）園長被架空
《專業標準》提出，園長工作主要包括規劃幼兒園發展、營造育人文化、領導保育教育、引領教師成長、優化內部管理和拓展外部關系等六個方面。為此，園長需行使人事權、財務權、決策權等。而當園長這些權力被架空時，會導致人員難以合理配置、資金使用缺乏自主權、決策無法順利執行等問題。
1.人事權缺失
人事權的缺失會直接阻礙教師隊伍的建設和發展。人事權包括招錄（聘）、調配、培訓、考核、晉升、任免、退職退休、辭職辭退、工資福利、獎懲等。公辦園在編教師是由教育行政部門直接分配的，教師入職后，即使園長發現其并不適合，也沒有辭退或解聘的權利。私立幼兒園招聘和調配教師需通過董事會，董事會成員大多由投資方擔任，他們大多并不太了解幼兒園的實際工作。一些小學附屬幼兒園，教師招聘工作大多由小學校長決定，小學校長通常對幼兒園教師并不完全了解，所以也難以保證幼兒園教師隊伍的質量。
《工作規程》明確指出，園長負責“聘任、調配工作人員，指導、檢查和評估教師以及其他工作人員的工作，并給予獎懲”。園長需擁有充分的人事權，才能夠對幼兒園的人力資源進行把控，才能促使教師人盡其才，才能保證教師隊伍質量的持續提升。
2.財務權被束縛
幼兒園財務權通常被多方束縛。公辦幼兒園的重大經費支出通常需要經過教育行政部門的審批，企事業單位辦的幼兒園，經費使用通常要經過辦園單位的批準。
財務權被束縛會直接影響幼兒園的發展。例如，幼兒園添置教學設備，若需層層報批，設備往往難以第一時間到位。幼兒園組織教師培訓、修建園舍，如果資金下撥遲緩，甚至需要幼兒園先行墊付、事后報銷，往往會導致有關計劃落空。只有財務權得到充分保障，幼兒園的運轉才能夠更加高效，有關資金才能被用到幼兒園最需要的地方去。
3.決策權被限制
當前，很多幼兒園的重要工作都要董事會、企事業單位等領導作出決策，才能落實。但由于決策者往往對幼兒園的實際情況并不完全了解，所以所作決策的時效性和科學性往往存在問題。《幼兒園管理條例》（以下簡稱《管理條例》）規定，幼兒園園長負責幼兒園的工作。決策權是園長管理幼兒園的必要權利。幼兒園的決策要從幼兒園的實際情況出發。園長相較于董事會成員、企事業單位領導，更能做出符合幼兒園實際情況的決策。
（二）辦園自主權喪失
幼兒園應該有自主決定辦園形式、課程設置、人員配備、資金使用、園所文化建設等的權力。
園長負責制如果出現錯位，可能會導致辦園自主權的喪失。如果幼兒園僵化、上級部門干預過多，長此以往，幼兒園將會失去發展的能力，并會使幼兒園形成“等、靠、要”的依賴心理。
三、園長負責制錯位的矯正
園長負責制的種種錯位，需通過各方共同努力才能得以矯正。例如，相關部門應適度放手，以保證園長的辦園自主權。幼兒園內部則應建立問責機制，以保證園長負責制的有效實施。
（一）構建扁平化領導機制
管理扁平化是園長負責制得以落實的有效機制。《管理條例》規定，幼兒園的管理實行地方負責、分級管理和各有關部門分工負責制度。為此，有關行政部門可牽頭將一些與幼兒園日常管理有關的行政管理工作交由一個綜合部門管理，以最大限度地避免行政部門的職能交叉、政出多門、多頭管理等問題，從而提高管理效率，促使幼兒園工作得以順利開展。
（二）進行分類管理與指導
園長負責制難以落實的一個重要原因是當前幼兒園辦園體制的多樣化。為此，可根據實際情況制定分類管理與指導的政策，使不同幼兒園的管理工作有據可依、有章可循。
教育部門辦的幼兒園，宜簡化園長辦公程序，充分賦予園長辦園自主權；集體辦的幼兒園，要充分尊重園長作為專業領導者的權利，不隨意干涉園長工作；民辦幼兒園，重在幫助其厘清園長與董事會、法人之間的關系及各自的職責。
（三）開展園本管理
園本管理是對傳統管理的一種矯正。園本管理來源于校本管理，指的是以幼兒園為本位的自主管理。在幼兒園開展園本管理的目的是為了促使園內人、財、物等各種教育資源得到合理配置與利用。〔7〕園本管理有助于園長從執行者、實施者向決策者、管理者轉變。
各級領導部門應減少對幼兒園的干預，將自主辦園的權力交給園長。應樹立服務意識，改進管理方式，完善監督機制，規范對幼兒園的行政審批權，依法保障幼兒園的自主辦園權，促使園長能按照幼兒園實際情況決定資源分配、人事調整等方面工作，從而使幼兒園的各方面管理工作更加高效。
（四）負責制與問責制并行
幼兒園內部應建立問責制度，以保證園長負責制“到位”但不“越位”。園長要全面負責幼兒園的教育教學、行政、后勤等工作，但園長負責制不等于園長包辦，放權不等于放任。為了保障、監督園長負責制的順利實施，幼兒園應與黨組織、教職工代表大會和家長委員會等多方合作，成立問責小組，共同監督園長的管理工作。可根據園長職責確定問責內容，通過多種途徑實施問責，如網絡問責、書信問責、當面問責等。園長要公開園務，使問責主體能明確了解園長的具體工作。
園長負責制不僅要明確園長對幼兒園工作全面負責的職權范圍，更要明確黨組織、教職工代表大會等組織的監督作用，突出權利與義務、負責與問責的統一，這也是管理理論所倡導的管理民主、權責一致的體現。
（五）提升園長自身素養，倡導教育家辦學
幼兒園園長應努力提升自身的專業素養，引領幼兒園的長遠發展。倡導教育家辦學是遵循教育規律的客觀需要，也是教育健康發展的必然選擇，更是對教育領導人員的基本要求。“教育家”應該懂得教育規律，創造性地從事管理工作，有定力、肯擔當。教育行政部門應為幼兒園園長提供相關培訓，幫助園長自我提升、自我完善。同時，優化園長管理制度，為其擺脫不必要的束縛、實行園長負責制提供制度支持和保障。
