早在過去幾年兩會上，學前教育就已經成為了大家關注的話題，今年更是受到了廣泛關注，成為了民主黨派、社會組織、企事業單位、各界人士都關注的公共議題。

奕陽教育研究院學前教育公共政策研究中心和《學前教育公共政策觀察》雜志圍繞“幼兒師資隊伍建設”“學前教育立法”“0～3歲嬰幼兒托育服務”等幾個主題對今年兩會的提案進行了梳理，期與學前教育同仁共同探討學前教育改革發展。

一、2018年，兩會關鍵詞

關鍵詞 “幼兒師資隊伍建設”

陳寶生：【提高教師工資待遇刻不容緩】

陳寶生部長提到，想要提高教師幸福感，讓教師成為人人羨慕的職業，要做到6點：一提二改三育四用五保六尊。一提，提高地位待遇；二改，改革教師配備制度；三育，振興師范教育；四用，加強教師使用；五保，保障保護教師合法待遇；六尊，重振師道尊嚴，全社會尊師重教。

民進中央：【加快推進幼兒園教師隊伍建設】

目前我國幼兒園教師隊伍存在諸多的突出矛盾與問題：教師配置不足，缺口巨大，難以滿足普及學前教育的基本需求；地位待遇低，編制緊缺，流動性大，缺乏職業吸引力；培養機構層次偏低，生源質量差，專業素養偏低。

為此建議：第一，制定激勵政策，創新培養模式，加快擴大幼兒園教師規模；第二，從根本源頭抓起，依法切實落實幼兒園教師應有的地位和待遇，增強職業吸引力；第三，建立幼兒園教師全員培訓制度，將公辦和民辦幼兒園教師全部納入培訓體系，擴大培訓的普惠面，提高培訓的系統性、針對性和實效性，為廣大幼兒園教師提供長效、持續的專業發展機會。

九三學社：【關注學前教育市場規范、師資短缺等問題】

預計到2021年學前教育階段的適齡幼兒將增加1500萬人左右。九三學社提出，幼兒園預計缺口近11萬所，幼兒教師和保育員預計缺口超過300萬。不僅如此，中國2016屆“幼兒與學前教育”職業類本科畢業生，畢業半年后月收入為3504元，比全國平均水平低872元；而高職高專畢業生畢業半年后月收入為2706元，比全國平均水平低893元。可見，幼兒教師和保育員這份職業存在的高強度工作性質和低保障、低報酬之間的矛盾，剛性需求的市場和失衡師資供給之間的矛盾等亟待解決。

九三學社強調，建立基于長遠的保障機制，建立獨立的幼教職稱評審體系。目前幼兒教師職稱評審不少仍然參照小教系列，很多幼兒教師職稱上不去。建議將責任心、愛孩子等幼教素養列為具體量化指標和重點考核內容，對有虐童行為的一票否決。

劉利民：【增加學前教育投入 提高教師待遇】

教育部原副部長劉利民委員表示把好學前教育教師入園關，提高待遇。一是要把好學前教育教師入門關。真正把有愛心、懂教育的教師吸引到學前教育隊伍里來。二是要關心他們的待遇。最近有一個委員，他是學前教育專家，做了非常好的調研，學前教育的健康發展取決于師資隊伍。師資隊伍如何穩定提升，他的調研里有充分的數據表明，學前教育教師的待遇是非常關鍵的一環。三是要加強學前教育的教師在師德、法制方面的之前培養和之后培訓，使這支隊伍能讓家長放心。

劉焱：【切實提高幼師待遇 沒編也要同工同酬】

幼兒園教師待遇普遍偏低，已經成為制約我國學前教育健康發展、影響幼兒園教師隊伍建設的重要因素。因此，全國政協委員、北京師范大學教育學部教授劉焱提出以下3點建議：

●1. 盡快制定出臺《公辦幼兒園教職工編制標準》。制定和出臺《公辦幼兒園教職工編制標準》，從制度層面保障公辦幼兒園教師隊伍建設，也能夠帶動民辦幼兒園依法保障和落實教師待遇，提高幼兒園教師的社會地位和待遇，從而全面提升行業吸引力。

●2. 取消編制內外教師待遇差異。在沒有編制的情況下，政府應當以“同工同酬”為原則，按照在編教師的待遇采取購買“崗位”的辦法來補充教師，確保教師“進得來，留得住”。

●3. 將民辦幼兒園教師待遇納入政府監管。民辦幼兒園不是“法外之地”，政府應當承擔起對民辦幼兒園的指導與監管的責任，包括對民辦幼兒園教師待遇的監管，把民辦幼兒園教師待遇納入民辦幼兒園年檢內容。

龐麗娟：【加大對學前教師隊伍建設投入讓教師愛教樂教】

全國人大代表、民進中央副主席、中國教育政策研究院副院長 、北京師范大學教育學部教授龐麗娟建議，下大力氣建立靈活、多元和開放的辦園體制，著力加大對學前教師隊伍建設的投入，切實提高教師待遇。適應新時代致力于教育質量發展，也為吸引更多優秀的人才從事學前教育，加強教師待遇和培訓。

投入的結構上要更多地投入到教師身上。她說，愛教樂教，并且專業化，有質量的學前教師隊伍才能夠真正提高教育質量，并從根本上保障兒童身心健康成長。

張雪：【引導民辦幼兒園提高教師工資待遇】

受二孩政策等因素的疊加影響，未來一段時間全國入園需求將繼續攀升。全國政協委員、北京市教育系統關心下一代工作委員會主任張雪建議： 在幼兒園教師培養上，多種形式擴大招生，合理設置培養層次，把師德培訓放在重中之重的位置。切實解決非在編教師工資待遇偏低問題。

關鍵詞學前教育立法

民盟中央：【加快學前教育立法，推進教育公平】

當前我國各類教育中，只有學前教育階段尚未立法，導致發展中問題的解決無據可依，已成為國民教育體系中的“短板”。“入園難，入園貴”愈演愈烈，辦園體制與管理機制發生變化，學前教育經費嚴重缺乏，幼兒教師待遇無保障、培訓體系不健全，社會力量辦園缺乏法律規范等，這些都亟待通過立法解決。

因此，呼吁加快《學前教育法》立法的進程，明確立法重點：一是確立公益性、普惠性發展方針，制定免費學前教育路線圖；二是建立“以公共財政支撐為主，多渠道投入相結合”的學前教育投入體制；三是明確辦園標準，嚴格執行資格準入制度；四是健全學前教育管理體制，建立督導評估與問責機制；五是完善服務體系，建立量足質優的保教隊伍。

九三學社：【推進我國學前教育事業健康發展的建議】

在《關于推進我國學前教育事業健康發展的建議》的提案中，九三學社建議應加快研究出臺《學前教育法》，對我國學前教育公共服務建設與改革發展中的深層次難題、關鍵性體制機制問題做出明確規定；在我國《刑法》中盡快增設獨立的虐待兒童罪罪名，并規定虐待兒童從重處罰。另外，加大公辦學前服務的供給力度，讓公辦學前教育在整個學前教育中的占比由目前的1/3提升到50%以上。

龐麗娟：【加快推進《學前教育法》立法進程】

近年來，我國學前教育取得了明顯發展，但仍然是教育體系中最薄弱的環節，發展不平衡不充分,因而“入園難”“入園貴”的問題在城與鄉仍然突出。而問題的直接原因是對學前教育性質、定位缺乏真正認識，一些地方政府對發展學前教育責任落實不到位，學前教育管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策等嚴重滯后，與新時代國家經濟社會發展需求、人民群眾迫切期望不相適應；而更上位、最根本的，在于我國沒有《學前教育法》，缺乏對上述這些學前教育改革發展中的深層次、關鍵性問題和體制機制等，做出明確的法律規定。

秦和：【加快推進學前教育立法】

全國人大代表、吉林華橋外國語學院院長秦和表示，當前我國學前教育發展的基礎薄弱，建議出臺學前教育法，推動學前教育改革發展走上制度化、法治化的軌道。同時健全監管體系，為幼兒園營造良好發展環境。

關鍵詞0～3歲嬰幼兒托育服務

民進中央：【大力發展0～3歲嬰幼兒托育服務】

隨著全面二孩政策的效應逐步顯現，社會對0～3歲嬰幼兒托育的需求不斷增加，社會各界對企事業單位參與舉辦托育機構的呼吁越來越強烈。然而我國3歲以下嬰幼兒托育服務的現狀不容樂觀，托育服務行業目前存在的問題：一是缺乏明確的行業標準。企業辦理托育服務，相關政策缺位，托育服務事業發展無章可依，導致托育資源缺口巨大。二是缺乏嚴格的專業人員準入標準和制度，服務質量參差不齊。三是缺乏明確的監管部門。0～3歲的托育服務目前處于三不管地帶，教育局、衛計委以及民政局并沒有明確的監管職責。為此建議：一是明確管理主體，理順托育服務管理機制，由國家衛計委牽頭，制定政策、引導投入、規范市場、營造環境、監督管理；二是整合全社會的資源，鼓勵社區、企業、公益組織等各種社會力量投身2～3歲托育機構的建設；三是建立托育意外保險；四是簡化審批、加強監管。

楊善竑：【為早教行業制定統一的嬰幼兒教育指導綱要】

早教機構出現的種種亂象，全國人大代表楊善竑認為：集合嬰幼兒早教領域的專家、學者為早教行業制定統一的嬰幼兒教育指導綱要迫在眉睫。在他看來，出臺早教機構舉辦和管理的規范和行業標準，可以為行業有序發展和監管提供依據，這包含教材、教具、教學質量、教學環境等方面的標準和內容。

另外，對教師進行職前職后雙重培訓也非常重要。職前以各大高校為依托，參照權威性的早期教育專業人才培養方案進行相關課程系統化的學習；職后一方面應規范從業人員階段性的強化學習，應使其參與到多種實訓模式當中，充分將相關理論同實踐結合起來。

黃細花：【鼓勵公立園接收3歲以下幼童】

全國人大代表、惠州市政府副秘書長黃細花提出，當前，廣大家庭特別是城市家庭以及職業女性迫切需要3歲以下兒童托育服務的支持。應鼓勵和支持公立幼兒園和普惠性民辦幼兒園向下延伸，創辦接收3歲以下兒童的托班，可以酌情先嘗試向下延伸接收2～3歲的兒童。同時她認為，還要鼓勵和支持企事業單位在自有場地內開辦托幼園（所），招收職工子女，為職工提供福利性托育服務。鼓勵和支持有資質的社會組織通過公建民營、民辦公助等形式舉辦托育服務機構，依法依規參與托育服務發展。

胡衛：【盡快將0～3歲嬰幼兒托育服務納入政府監管體系】

全國政協委員，民進上海市委專職副主委，上海中華職教社專職副主任胡衛在今年的兩會提案中指出，應盡快將0～3歲嬰幼兒托育服務納入政府監管體系。

胡衛提出，在出生人口顯著增加、家庭入托需求普遍較高的雙重影響下，0～3歲嬰幼兒早期托育問題逐步顯現，主要表現在四個方面：一是社會保育資源嚴重不足。二是托育供給服務結構失衡。一方面公辦托育中心總體數量少，另一方面占主體的早教機構均屬商業性質，質量參差不齊。三是托育服務性質存在爭議。0～3歲的托育，究竟是教育性質，還是服務性質尚未達成共識。四是托育監管缺位較為嚴重。

因此，胡衛建議，首先，建立以政府為責任主體的托育管理體系。其次，應制定以規范為底線的托育行業標準。再次，完善以多元為導向的市場參與格局。最后，實施與民辦教育相適應的分類管理機制。對于非幼兒園的托育機構的審批，實行事業或民辦非企業注冊；屬于營利性質的托育機構，向所轄工商部門申請注冊登記，同時向教育部門備案。

楊文：【加速發展0～3歲嬰幼兒公共托育服務】

當前我國公辦幼兒園基本不招收3歲以下孩子，而由機關、社區、企事業單位開辦的托兒所又寥寥無幾，眾多嬰幼兒入托無門。為此，全國政協委員、山東英才學院董事長楊文通過提案提出了五點建議，第一，明確0～3歲托育服務工作主管部門及其職責。第二，加大財政投入，鼓勵社會力量和社會資本參與。第三，制定0～3歲嬰幼兒托育行業標準，推動托育體系標準化建設。第四，建立職前職后一體化師資培養培訓體系。第五，探索多種形式的托育機構運行模式。

王培安：【生二胎怕沒人照顧？國家將制定0~3歲嬰幼兒發展規劃】

國家衛計委副主任王培安表示，二孩政策實施后，相當一部分家庭想生不敢生，就是擔心孩子生出來沒有人照顧。對此，國家將制定嬰幼兒（主要指0～3歲）發展的規劃，制定推動和支持嬰幼兒事業發展的政治措施，預計今年年內能夠出臺。 

關鍵詞 “普惠性民辦園發展”“減輕幼兒家庭經濟壓力”

致公黨：【關于保障普惠性民辦幼兒園健康發展的提案】

當前，我國普惠性民辦幼兒園逐步走向學前教育前沿，但是，在蓬勃發展的同時，也面臨著收費標準不能適應實際物價指數、無政府兜底加大運營者投資風險、生存空間擠壓導致師資力量薄弱等諸多現實困境。

為此建議：1.物價部門彈性定價，確保普惠性幼兒園能根據市場供需機制，在一定范圍內兼顧成本與收益；2.主管單位適當給予補貼；3.整合家庭、社會資源，減少教育運營成本和人力成本，提升辦園能力；4.以多種形式強化師資隊伍建設。 

張金英:【大力發展普惠性民辦幼兒園】

全國政協委員、市政協副主席張金英建議，要大力引導、積極扶持并獎勵有條件的社會團體、民營機構和企業開辦普惠性民辦幼兒園，鼓勵集團化發展，擴大學前教育資源總量。建立社會支持基金制度和社會辦園參與制度，調動社會各界力量共同支持學前教育發展。以《民辦教育促進法》施行為契機，共同研究制定普惠性民辦園的生均經費補貼、租金補貼、教師社保補貼和稅收優惠等扶持獎勵政策和實施辦法。建立以政府投入為主的學前教育成本分擔機制。

周曉笛：【建議二孩家庭父母工資納稅適度減免】

國家鼓勵“全面二孩”是個好決策，但需要更多配套政策跟上來。二孩家庭在學前教育的支出會更多，能否對二孩家庭的父母，有一些實在的支持？全國政協委員、國家一級美術師周曉笛說，二孩家庭父母的工資納稅，能否適度減免？國家能否設立生育獎勵，或者是在入學的學費上有補貼？此外，應由政府部門牽頭，通過現有幼兒園擴班，或在企事業單位、社區建立托幼機構，填補嬰幼兒入托教育空白。

二、當前學前教育發展面臨的困難

在關注兩會，傾聽兩會提案的同時，我們仍需思考：若要實現這些提案，我們將要面對哪些困難。

1. 學前教育公共服務體系問題

2009年學前教育三年普及率是50.9%，在世界上處于一個低水平。通過政府兩期學前教育三年行動計劃，中央財政加大投入，帶動地方政府的投入，短短的七年使學前教育三年普及率從50.9%提升到了79.6%。現在有24萬所幼兒園，幼兒4400萬，形成了較大規模。學前教育投入力度明顯加大。2016年，全國學前教育總經費達2804億元，比2012年增加1300億元，年均增長率為16.9%。其中財政性學前教育經費為1326億元，比2012年增長了77%，占財政性教育經費的比例從2012年的3.2%增加到4.2%。

但盡管如此，學前教育仍然是我們教育體系中的一個短板或者是弱項，學前教育還是一個發展不均衡、不充分的矛盾集中領域。目前學前教育公共服務體系并未形成，公辦園少，民辦園多，教育部部長陳寶生在2017年兩會期間接受中央電視臺《部長之聲》采訪時透露，目前中國只有公辦園8.6萬多所，民辦園有15萬多所，“入園的兒童，近2/3到民辦幼兒園入園”。相當多的地區，尤其是中、西部地區普惠性資源依然短缺。

2. 普惠園發展問題

雖然，從2010年以后，政策一直在倡導發展普惠園。2017年學前教育第三期行動計劃明確提出2020年全國學前三年毛入園率要達到85%，同時普惠性幼兒園占比到80%。

但是，普惠性學前教育政策無論是在目標還是在手段方面仍然比較模糊。“普惠性”與“普惠性民辦園”界定不清楚；未明確普惠性學前教育資源中公辦園和民辦園各自的地位，也就是說，普惠性學前教育發展究竟主要靠公辦園，還是民辦園，或者只要提供普惠性服務，而與舉辦者性質、經費來源都沒有關系，這些在中央層面的政策中難以找到明確答案；促進普惠性幼兒園的具體措施也體現出較高的模糊性。中央政策提出了購買服務、減免租金、派駐公辦教師、培訓師資、補助生均經費等多種政策，但具體的工具設置語焉不詳（劉穎，2016）這又會導致一系列問題。例如，一些地區為了提高普惠率，讓幼兒園“低質、低價”，轉變為普惠園，這種不考慮幼兒園客觀辦園條件以及質量的做法，必然會降低學前教育質量。

因此，在我們提出發展目標時，需要以明確的制度設計為依托，保證學前教育質量和數量同步發展。

3. 民辦園發展問題

2016年的11月7日，新修訂的《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第24次會議審議通過，其核心是推進民辦教育的分類管理改革。新政明確規定：“民辦學校的舉辦者可以自主設立非營利性或營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”學前教育屬于非義務教育階段，民辦園舉辦者可以自主選擇營利性或非營利性。

2017年9月1日，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱“民促法”）正式生效，但由于稅收政策、地方細則等都沒有出臺，新《民促法》的實施在實踐層面延遲了。財務清算、產權屬性、準入機制、優惠政策的不明確性導致現在以及未來幾年許多民辦園都會處于觀望態度。民辦園的分類管理到底會走向何方，該政策與“建立學前教育公共服務體系”“大力發展普惠園”之間到底是什么關系？這些都是需要我們納入政策制度設計考慮的范圍。

4. 幼兒教師待遇落實問題

雖然，幼兒教師待遇問題一直都是業界十分關注的問題，這些年業界專家也一直都在呼吁提高幼兒教師待遇，但從沒有像2018年兩會這樣受到如此大的關注，原因除了去年的“虐童”事件影響外，更多的是公眾對高質量保教師資隊伍的需求增加。而制約師資隊伍發展的因素除了培養機制、準入機制等外，則就是幼兒教師待遇問題，它是關乎幼兒教師切身利益，影響教師隊伍穩定和質量的重要指標。

當前，幼兒教師待遇問題主要表現在三個方面：第一，在教師待遇方面，財政投入不足；第二，民辦公辦園教師待遇不平衡；第三，編制內外教師待遇不平衡。如何解決幼兒教師待遇的這三個主要矛盾，不僅僅是需要在某個集中時間段的全民關注與“呼吁”，更需要之后嚴密、精細、明確的制度設計，以推動幼兒教師待遇問題盡快落實。

5. 學前教育立法問題

學前教育立法提了將近20年，幾乎每次兩會都會被提及。是什么原因導致學前教育法經過近20年的調研、討論，卻一直沒能出臺呢？最主要的原因還是，對于學前教育究竟該怎么定位，政府究竟在發展學前教育過程中承擔什么責任，社會尚未形成充分的共識，公眾還存在不同的看法。客觀而言，從2010年到現在，我國社會對3~6歲學前教育的定位以及政府責任，都已比較明確。但對于0~3歲托幼教育的定位和政府責任，卻有很大爭議。目前，我國社會對0~3歲的托育，沒有清晰的認識，也沒有明確的監管體系，家庭有巨大的托幼需求，可官方舉辦的托幼機構少之又少。而且，為了解決入園難、入園貴問題，有一些地方叫停原來公辦幼兒園招2~3歲的幼兒。背后的原因是財政投入經費問題。一方面，一旦明確政府對托幼教育的責任，就需要增加大筆財政投入，然而目前我國解決3~6歲學前教育問題，都還在補過去投入不足的欠債；另一方面，我國學前教育師資缺口巨大，如果按照師幼比1：7計算，我國需要幼兒園教職工630.5萬，缺口達到250萬。但這不能成為回避立法的理由，恰恰相反，不妨以問題為導向，直面問題，通過立法來解決發展0~6歲學前教育的諸多難題。（熊丙奇，2018）